《政府信息公开条例》实施已满两周年,本博客在新址发布《与监督权无关的知情权?——论我国法院对<政府信息公开条例>的限缩性解释》的观察报告,谨以此作为回顾纪念。
由于《政府信息公开条例》并未明确提出“知情权”,法院对知情权是否存在、是否具有资格限制的问题形成了有别于各国通行立场的认知。本文通过搜集和考察已公布的案例,发现各级法院在受案范围、原告资格和申请人资格等三个彼此相关的问题上,总体上呈现出类似的立场,那就是不承认一切公民都享有独立而抽象的知情权,只承认公民有获取与自身的人身权、财产权相关的政府信息的权利。
这种立场强调信息公开对公民维护切身实体利益的作用,却刻意淡化它监督政府、促进民主参与的功能,导致了对《条例》文本的各种限缩性解释。这些解释决定了主张知情权的当事人能否请求司法救济,决定了法院是否会进行到对行政机关的豁免公开主张的展开合法性审查的阶段,对今后我国信息公开法制的发展方向会产生深远的影响,应当引起格外的重视。
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二、受理情况[续]
(一)受理案件与不受理案件的对比
不被受理的案件与进入实体审理的案件在原被告背景、信息申请目的和申请处理情况等方面存在着一定差异:
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不受理(17个)
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受理(38个)
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申请人所属群体
|
47.06%为普通市民
29.41.33%为律师
17.65%为普通村民
5.88%为学者
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63.16%为普通市民
21.05%为普通村民
10.53%为律师
5.26%为企业
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所申请的是否个人信息
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都不是个人信息
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7.89%是个人信息
|
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申请信息的主观目的之一
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52.94%为了监督行政机关
47.06%为了维护个人权益
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18.42%为了监督行政机关
81.58%为了维护个人权益
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申请信息的主观目的之二
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23.53%为提起其他诉讼搜集材料
11.76%涉及信访
64.71%无表明证据显示申请人为解决其他纠纷而申请
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23.68%为提起其他诉讼搜集材料
5.26%涉及信访
2.63%涉及向监察机关投诉
68.42%64.71%无表明证据显示申请人为解决其他纠纷而申请
|
|
被申请信息是否直接涉及申请人的权利义务
|
52.94%有利害关系
47.06%无利害关系
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86.84%有利害关系
13.16%无利害关系
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被诉行政机关的级别
|
25%为国家部委
25%为县(区)级政府部门
12.5%为省级政府部门
12.5%为市级政府部门
12.5%为乡镇政府
……
|
32.43%为市级政府部门
24.32%为县(区)级政府部门
18.92%为省级政府部门
8.11%为乡镇政府
……
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信息涉及的政府职能领域[1]
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47.6%城乡社区事务
- 23.53%城乡规划
- 11.76%拆迁
- 5.88%城乡住宅产权管理
11.76%交通
11.76%一般公共服务
- 5.88%发展与改革事务(经济刺激计划)
- 5.88%政府办公厅事务(公务员培训)
……
|
52.36%城乡社区事务
- 23.68%城乡规划
- 18.42%拆迁
- 7.89%城乡住宅建设审核
15.79%一般公共服务
- 10.53%工商行政管理
- 2.63%纪检监察
- 2.63%税收
7.89%社会保障和就业
5.26%环境保护
5.26%交通
……
|
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信息涉及的履行职责方式[2]
|
17.65%行政征收(土地)
17.65%调查报告、内部统计和讨论
11.76%公共支出
11.76%行政处罚、执法检查
11.76%行政收费、征税
……
|
15.79%行政许可
13.16%行政征收(土地)
10.53%调查报告、内部统计和讨论
7.89%行政登记
7.89%行政处罚、执法检查
5.26%行政收费、征税
5.26%物价核定
5.26%行政给付
……
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|
对信息公开申请的处理情况
|
82.53%拒绝公开
5.88%部分公开
5.88%答复信息不存在
5.88%转介其他部门
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76.32%拒绝公开
13.16%部分公开
7.89%答复信息不存在
2.63%转介其他部门
|
|
拒绝理由
|
3个案件中被告认为被申请信息不存在
3个案件中被告认为被申请信息不属于政府信息
2个案件中被告认为公开被申请信息会危及社会稳定
4个案件中被告没有给出任何理由
……
|
5个案件中被告认为被申请信息不属于条例调整范围
5个案件中被告认为被申请信息属于商业秘密
3个案件中被告认为被申请信息不存在
16个案件中被告没有给出任何理由
……
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(二)案件不被受理的原因
一审法院不受理案件的理由:
|
总数
|
17
|
100%
|
|
不公开行为不属具体行政行为
|
1
|
5.88%
|
|
不属受案范围,但未说明理由
|
2
|
11.76%
|
|
原告与被申请信息没有利害关系
|
3
|
17.65%
|
|
其他理由
|
2
|
11.76%
|
|
裁定书中未列明理由
|
2
|
11.76%
|
|
超过法定时间不答复是否受理
|
5
|
29.41%
|
|
未知
|
2
|
11.76%
|
二审法院不受理案件的理由:
|
总数
|
7
|
100%
|
|
不属受案范围,但未说明理由
|
1
|
14.29%
|
|
原告与被申请信息没有利害关系
|
1
|
14.29%
|
|
原告没有申请信息的特殊需要
|
1
|
14.29%
|
|
超过法定时间不答复是否受理
|
1
|
14.29%
|
|
未知
|
3
|
42.86%
|
三、审理情况
根据信息公开制度较为成熟的国家的经验,信息公开诉讼的最重要争点(issue),往往是信息免于公开的主张能否成立。但在统计的38个案件中,豁免公开并不是最突出的争点。
(一)一审法院审理的争点类型:
|
总数
|
38
|
100%
|
|
1.国家秘密
|
0
|
0.00%
|
|
2.商业秘密
|
5
|
13.16%
|
|
3.个人隐私
|
1
|
2.63%
|
|
4.法律法规规定的其他情形
|
1
|
2.63%
|
|
5危及国家安全、社会稳定等
|
1
|
2.63%
|
|
6.讨论过程中信息
|
0
|
0.00%
|
|
7.信息不存在
|
4
|
10.53%
|
|
8.与申请人利益无关
|
4
|
10.53%
|
|
9.信息存在,但非被告负责公开
|
3
|
7.89%
|
|
10.历史信息
|
2
|
5.26%
|
|
11.不属于政府信息
|
0
|
0.00%
|
|
12.答非所问
|
1
|
2.63%
|
|
13.不答复
|
3
|
7.89%
|
|
14.信息载体不符合申请要求
|
2
|
5.26%
|
|
15.公开程序瑕疵
|
1
|
2.63%
|
|
16.收费违法
|
0
|
0.00%
|
|
17.原告没有提出申请
|
1
|
2.63%
|
|
18.被告不适格
|
1
|
2.63%
|
|
19.撤诉
|
5
|
13.16%
|
|
20.不详
|
3
|
7.89%
|
(二)二审法院审理的争点类型:
|
总数
|
13
|
100%
|
|
1.国家秘密
|
1
|
7.69%
|
|
2.商业秘密
|
3
|
23.08%
|
|
3.个人隐私
|
1
|
7.69%
|
|
4.法律法规规定的其他情形
|
0
|
0.00%
|
|
5危及国家安全、社会稳定等
|
1
|
7.69%
|
|
6.讨论过程中信息;
|
0
|
0.00%
|
|
7.信息不存在
|
3
|
23.08%
|
|
8.与申请人利益无关
|
1
|
7.69%
|
|
9.信息存在,但非被告负责公开
|
0
|
0.00%
|
|
10.历史信息
|
1
|
7.69%
|
|
11.不属于政府信息
|
0
|
0.00%
|
|
12.答非所问
|
1
|
7.69%
|
|
13.不答复
|
0
|
0.00%
|
|
14.信息载体不符合申请要求
|
1
|
7.69%
|
|
15.公开程序瑕疵
|
0
|
0.00%
|
|
16.收费违法
|
0
|
0.00%
|
|
17.原告没有提出申请
|
0
|
0.00%
|
|
18.被告不适格
|
0
|
0.00%
|
|
19.撤诉
|
0
|
0.00%
|
|
20.不详
|
0
|
0.00%
|
四、进入实体审理案件的审结情况
(一)审理结果
一审审理结果:
|
总数
|
38
|
100%
|
|
维持被告决定
|
15
|
39.47%
|
|
撤销被告决定,要求重做
|
5
|
13.16%
|
|
判令被告答复申请
|
4
|
10.53%
|
|
确认被告决定违法
|
4
|
10.53%
|
|
判令被告公开
|
5
|
13.16%
|
|
撤诉
|
5
|
13.16%
|
二审审理结果:
|
总数
|
13
|
100%
|
|
改判
|
1
|
7.69%
|
|
撤销一审判决,发回重审
|
0
|
0.00%
|
|
维持一审判决
|
11
|
84.62%
|
|
不详
|
1
|
7.69%
|
(二)已生效案件的诉讼效果
38个进入实体审理的案件中,共有35个已生效。另外3个正在二审程序中。
|
总数
|
35
|
100%
|
|
维持不公开决定
|
12
|
34.29%
|
|
判令被告答复申请
|
4
|
11.43%
|
|
支持部分公开(即指出被告的理由不合法,要求重做)
|
3
|
8.57%
|
|
支持全部公开
|
11
|
31.43%
|
|
因得到信息而撤诉
|
5
|
14.29%
|
五、所有已知法院生效决定的案件(含因超过法定期限不受理而被视为不受理者)的诉讼效果
包括35个进入实体审理的案件和17个不被受理的案件
|
总数
|
52
|
100%
|
|
不受理
|
17
|
32.69%
|
|
维持不公开决定
|
12
|
23.08%
|
|
判令被告答复申请
|
4
|
7.69%
|
|
支持部分公开(即指出被告的理由不合法,要求重做)
|
3
|
5.77%
|
|
支持全部公开
|
11
|
21.15%
|
|
因得到信息而撤诉
|
5
|
9.62%
|
[1] 划分标准参照政府支出功能分类(中国,2006)以及Category of Functions of Government [COFOG] (OECD,1999)制定。1.一般公共服务;2.外交;3.国防;4.公共安全;5.教育;6.科学技术;7.文化体育与传媒;8.社会保障和就业;9.医疗卫生;10.环境保护;11.城乡社区事务;12.农林水事务;13. 交通运输;14.工业商业金融等事务。
[2] 1职责外违法行为;2公共支出;3行政强制措施;4行政处罚、检查;5行政规划;6行政征收;7行政收费、征税;8物价核定;9行政许可;10行政给付;11行政确认与裁决;12行政登记;13行政立法、政策制定;14行政复议;15行政合同;16行政指导;17统计、讨论记录、调查报告;18其他履职方式;19机构、人员、程序;20法规、政策;21公共企业运营。
《政府信息公开条例》自2008年5月1日实施至今,已满18个月。《条例》第一次为公民获取政府信息提供了全国性的法律依据,不但呼应了社会对透明政府、责任政府的诉求,更在现有体制内为民众打通了一条行使知情权、从而靠拢参与权和监督权的道路。但在过去的一年半中,民众运用《条例》获取政府信息遇到重重困难。究其原因,既是强大的秘密行政惯性和各级官员薄弱的问责意识使然,也是法条内容过于粗疏空泛、信息公开制度与各项既有的保密制度互相冲突使然;而最重要的一个原因,恐怕在于司法为知情权提供的保障,未能像社会所期盼的那样便捷、公平和充分。基于媒体的报道,人们较容易得出政府信息公开案件起诉难、胜诉难的印象。但要公正地评价司法在保障知情权中的作用,仅仅依靠感性印象是不足够的,更应该基于全面的统计和分析。在2009年与2010年交接之际,本文尝试对各级人民法院对政府信息公开案件的审理情况,作一次力所能及的取样和统计,为评价人民法院在保障知情权中的作用积累初步的素材。
一、取样的选择
最理想的情形,是对各级人民法院受理和审判政府信息公开案件的情况进行汇总和统计,然而,尽管我国的三部诉讼法均规定了审判公开制度,但事实上并没有建立涵盖各级法院的、统一而完整的判决书公开制度。就行政案件而言,最高人民法院通过《最高人民法院公报》、《人民法院案例选》等渠道定期公布部分案例和判决,法学界也有编纂和出版部分判决文书,但这些案例均由遴选得来,反映的更多是司法界和法学界认可的裁判,难以反映出各级法院审理同类型案件的真实情况。具体到信息公开案例,目前只有零星的行政法专著和论文有所记载,最早实行判决书网上公开的河南省法院网站和上海市法院网站也有部分公布。无疑,这些案例只反映了部分省市的情形,而且是“适宜公之于众”的情形。
退一步而言,从各级政府的信息公开年报中本应可以概览其辖区内的信息公开诉讼情况。然而,从截至今年4月的各省年报来看,只有7个省提供了发生的诉讼数量,其中又只有3个省列明了审理的结果和比例,其他的省份中,固然有的是并未发生政府信息公开诉讼,但也的确有省份明明发生了诉讼却不愿意在年报中承认。此外,由于各省、各部委的统计范围和标准并不一致,难以从它们的报告得出针对某一情况的连贯而有效的数据(连最重要的问题——对信息公开申请的处理情况,也只能分别在11省、9省、6省的范围找到可比的数据)。可见在目前的情况下,年报无法充当取样的来源。
本文所统计和分析的案件均来自于公开发行的报纸和新闻期刊。以报刊而非法院公布的判决书作为数据的来源,是为了在现有的条件下尽可能提高取样的代表性。相比而言,报刊涵盖全国各个地区,作为媒体,它们高度关注知情权的落实,乃至为之鼓而呼。对政府信息公开案件的报道,一直能见诸报刊、网络等媒体。因此所报道的案例无论在数量上还是在代表性上,均大于各级法院零星公布的案例。而且,报刊也是公众了解法院对知情权保护情况的最主要渠道,分析被报道的案例而得出的结论,更能反映出法院在公众——知情权的主体——认知中的形象和作用。
本文基于对发行量和公信力的综合考虑,选取了国内182种报纸,21种时政类期刊,1个专题网站和3个新闻网站[1],检索从2008年5月1日至2009年12月27日期间的新闻,共获得因行政机关或公共企业不公开政府信息而向法院提起行政诉讼的案件共75个(注:不包括起诉行政机关违法公开信息的“反信息公开诉讼”案件)。其中,已知法院决定、一审裁定或一审判决的55个。
二、受理情况
信息公开诉讼的“玻璃门”一直是广受诟病的话题。在统计范围内,共有17个案件被法院拒绝纳入实体审理程序,占总数的30.91%。其中,法院直接拒绝受理的15个,法院受理后认为不属于受案范围或原告不具备诉讼资格而驳回起诉的2个。在这15个案件中,有7个案件的原告针对一审法院的不予受理裁定提起了上诉,但都被二审法院驳回。
| 总数 |
55 |
100.00% |
| 拒绝受理 |
15 |
27.27% |
| 裁定驳回起诉 |
2 |
3.64% |
| 进入实体审理 |
38 |
69.09% |
[1] 报纸来源如下:中央和省、自治区、直辖市级(以下简称省级)党报41种,平均期印数10万份以上的地市级党报23种;平均期印数50万份以上的晚报都市报类报纸26种;平均期印数5万份以上的法制类报纸21种;平均期印数5万份以上的全国性经济类报纸36种;全国性对象类报纸5种。以上数据来源为《中国报业发展报告2007》。另有平均期印数20万份以上的中央和省级综合性报纸30种,数据来源为《中国新闻出版统计资料汇编2007》。
时政类期刊来源如下:新闻杂志10种,数据来源为《中国大众媒介公信力调查评测报告》(2007年);平均期印数在25万份以上的时事、政治、党建类期刊11种,数据来源为《中国新闻出版统计资料汇编2007》。
一个专题性网站是透明中国网;三个新闻网包括中新网、新华社、人民网。
以上报刊和网站均为汉语版。
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